Wat heeft Amerikaanse planningsmethodiek Nederland te bieden?

Door Jesse Stammers en Menno van der Veen

Gebiedsontwikkeling.nu, 28 februari 2015

Ondanks allerlei pogingen burgers beter te betrekken bij gebiedsontwikkeling in hun omgeving, blijft hun rol in veel gevallen reactief en vrijblijvend. In het kader van het programma Nu al eenvoudig beter van het ministerie voor infrastructuur en milieu heeft Tertium een Amerikaanse methode van omgevingsmanagement in Nederland toegepast. Het gaat om zogenoemde Community Benefits Agreements (CBAs). Daarbij sluiten ontwikkelaars een rechtstreeks contract met de omgeving over de voorwaarden waaronder de ontwikkeling mag plaatsvinden. De aanpak heeft geleid tot het afsluiten van de allereerste Nederlandse CBA met het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV). De nieuwe aanpak biedt veel voordelen voor de Nederlandse praktijk. Daarbij moet wel worden voldaan aan een aantal basisvoorwaarden. Locatie en bouwopgave van het project moeten duidelijk zijn afgebakend, zowel bij overheid als initiatiefnemer moet de wil bestaan om het contract af te sluiten en de verschillende belangen, wensen en zorgen moeten met elkaar in verband te brengen zijn.

Lessen uit ‘Het eerste CBA contract van Nederland’

  • Het Omgevingscontract haalt vrijblijvendheid weg en zorgt voor betrokkenheid, draagvlak en grotere bereidheid tot het sluiten van compromissen.
  • Draagvlak bij de gemeenschap voorkomt vertraging en creëert synergie (ambassadeurs) en politiek draagvlak.
  • Voor het slagen van het proces moet zowel de bij overheid als initiatiefnemer de wil bestaan om het contract af te sluiten.
  • De voordelen die de methode biedt voor belanghebbenden, vertalen zich door naar de ontwikkelaar. Tijd investeren in het begin van een proces betaalt zich later uit.
  • Op belanghebbenden toegesneden afspraken vergroten het vertrouwen in de overheid, de overheid krijgt de kans om beter te faciliteren en te controleren op een eerlijk proces.

Community Benefits Agreements

CBAs betrekken bewonersorganisaties en belangenverenigingen direct bij een ontwikkeling in hun omgeving. Zij maken onderling afspraken met de initiatiefnemer/eigenaar/ontwikkelaar en eventueel de overheid over de voorwaarden waaronder zij een ontwikkeling in hun omgeving willen steunen in plaats van ertegen te protesteren. De benefits of baten kunnen worden gebruikt om de impact van een project voor de omgeving te verzachten. In de Verenigde Staten wordt een CBA in beginsel met een handtekening bekrachtigd. De overheid speelt slechts een faciliterende rol door het onderhandelingsproces te bewaken. Bewoners(verenigingen) doen in sommige gevallen zelfs afstand van hun bezwaarrecht.

Aangezien de planningstradities van de V.S. en Nederland verschillen, kan de methode niet direct worden gekopieerd. In de V.S. treedt de overheid niet op de voorgrond, heeft weinig grond in eigendom en neemt minder het voortouw bij ontwikkelingen. Binnen de Nederlandse planningspraktijk heeft de overheid juist altijd een sterk regisserende rol aangenomen. Hoewel dat langzaam verschuift richting de ‘faciliterende’ overheid, is er nog steeds een belangrijke rol voor overheden weggelegd, zeker op lokaal niveau.

In Nederland reageren omwonenden en andere belanghebbenden vaak pas in een vergevorderd stadium op de plannen via de inspraakprocedures. Dit geeft hen een reactieve rol. De laatste jaren zien steeds meer partijen in dat het zinvol is om belanghebbenden al in een vroeg stadium bij ontwikkelingen te betrekken. Het Omgevingscontract is de Nederlanse uitwerking van de CBA. Het geeft omwonenden en andere belanghebbenden een veel actievere rol vroeg in het proces. Het blijft daarbij niet alleen bij meepraten. De onderhandelingen met de projectontwikkelaar leiden tot concrete en afdwingbare afspraken die terecht komen in het Omgevingscontract.

Pilot dijkverbeteringsproject

Onderzoeksbureau Tertium heeft de aanpak toegepast in verschillende pilotprojecten, waaronder een dijkverbeteringsproject tussen Nigtevecht en Weesp, waar de dijk vanwege veiligheidseisen op een aantal punten moet worden versterkt. Dit heeft een ingrijpende invloed op de omgeving, mens en natuur. Samen met het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV) en uitvoeringsorganisatie Waternet heeft Tertium het proces vormgegeven en begeleid. Bewoners, grondeigenaren en belangenorganisaties konden al in een vroeg stadium hun wensen en bezwaren kenbaar kunnen maken. Dat gebeurde door persoonlijke interviews met individuele dijkgebruikers en bewoners, bijeenkomsten met natuurorganisaties, de regionale land- en tuinbouworganisatie, dorpsraden, nutsbedrijven en andere partijen.
Die intensieve samenwerking leidde tot een aantal minder voor de hand liggende oplossingen. Om bomen op de dijk te kunnen behouden, hebben bewoners zich verenigd in een bomenvereniging die zal toezien op het herplanten en onderhoud van de bomen op de Vechtdijk. Afspraken over het onderhoud waren voor zowel het Waterschap als de boeren een harde voorwaarde om bomen op de dijk te gedogen. Overleg met de nutsbedrijven heeft voor een flink aantal dijkbewoners geleid tot een aansluiting op het gasnet. Daarnaast zijn heldere afspraken gemaakt over de informatievoorziening, de uitvoering en de compensatieregelingen.

Lessen

Uit het project zijn verschillende lessen te trekken. Allereerst werken participatieprocessen alleen in een situatie van vertrouwen. Zolang belanghebbenden niet weten of er ook daadwerkelijk wat gebeurt met hun input, wordt een inspraakproces een wassen neus. Door alle afspraken op papier vast te leggen, haalt het Omgevingscontract die vrijblijvendheid weg en zorgt voor betrokkenheid en grotere bereidheid tot het sluiten van compromissen.

Een andere les is het belang van het betrekken van zoveel mogelijk verschillende partijen in de omgeving. Hierdoor ontstaat een compleet beeld van alle wensen en strijdpunten. De initiatiefnemer hoort op die manier niet alleen de negatieve geluiden maar ook positieve reacties en allerlei suggesties die een compromis mogelijk maken. Het belang van de lokaal aanwezige kennis kan daarbij niet worden onderschat.

De traditionele inspraakavond is het moment waarop individuen hun kritiek op een plan kunnen uiten. Dit heeft als consequentie dat er door twee partijen informatie wordt verzonden; de initiatiefnemer heeft een plan en de belanghebbenden komen op voor hun individuele belangen. Op dat soort avonden is het daardoor lastig een stap verder te komen. Door voorafgaand aan de inspraakavond interviews met belanghebbenden af te nemen, kunnen de belangrijke thema’s al worden vastgesteld. Deze thema’s kunnen dan eerst met de achterban/buurt worden besproken. Op het moment dat de belanghebbenden/organisatie naar buiten treedt is dat met een breed gedragen oplossing of idee.

Uit de Amerikaanse ervaring met CBAs blijkt dat de aanpak kan leiden tot creatieve oplossingen, waarbij ontwikkelaars soms studiefondsen oprichten voor arme buurtbewoners of beloven enkel lokale bouwvakkers in te huren voor een project. In de pilots van Tertium blijken Nederlanders bescheidener in hun wensen. De onderhandelpunten van omwonenden zijn over het algemeen heel reëel. Als de ontwikkelaar vroeg op de hoogte is van deze wensen lukt het vaak beter de plannen daarop aan te passen dan in een later stadium. Een CBA proces vraagt wel om begeleiding. De burger is het nog niet gewend dat hij/zij wordt gevraagd om mee te denken. Mensen reageren in eerste instantie vanuit de ‘nee’ houding.

De voordelen die de methode biedt voor burgers en andere belanghebbenden, vertalen zich door naar de ontwikkelaar. Tijd investeren in het begin van een proces betaalt zich later uit. Dit uit zich in een beter plan dat (politiek) gedragen is en zorgt voor een snellere en soepelere uitvoering. Door direct afspraken te maken met de omgeving en deze vast te leggen kan bovendien vertraging in de uitvoering worden voorkomen.
Ook voor de overheid kan de aanpak met een Omgevingscontract voordelen hebben, doordat haar rol veel eenduidiger is. Het contact tussen projectontwikkelaar en omgeving vindt namelijk rechtstreeks plaats en niet langer meer via de overheid. Het betekent dat de overheid een heldere rol krijgt als facilitator die kaders stelt en toeziet op het eerlijk verlopen van het onderhandelingsproces.

 

Zie ook: